Atuação brasileira na Crise Financeira Internacional

Atuação Brasileira na Crise Financeira Internacional. 

No contexto da atual crise financeira global e de propostas de reforma e fortalecimento do sistema financeiro Internacional, faz-se uma síntese dos principais temas discutidos nas reuniões anuais do FMI-BIRD e de seus resultados. Adicionalmente, discute-se a atuação do Brasil na reunião e o significado das negociações havidas com o FMI e a comunidade financeira internacional. Comentam-se, ao final, os principais desafios e áreas de incerteza evidenciadas nas reuniões. As reuniões anuais da Assembléia Conjunta de Governadores do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial e os diversos seminários, reuniões formais e informais e eventos paralelos realizados em Washington, no período de 1 a 8 de outubro, ocorreram em momento de particular instabilidade financeira internacional e serviram de palco para debates e reflexões mais do que decisões sobre a fragilidade da atual arquitetura do sistema financeiro internacional e as propostas de reforma. O Brasil, que esteve no centro das atenções e, por vezes, das críticas de muitas autoridades, funcionários internacionais, economistas e analistas durante grande parte das reuniões, logrou reverter as expectativas excessivamente pessimistas com que foi recebido ao início dos eventos e fez da reafirmação de seu compromisso com a estabilidade e o ajuste fiscal um ponto chave nas expectativas da comunidade internacional sobre o desenrolar dos efeitos da crise  global nas próximas semanas. Em geral houve consenso dos governos representados sobre a necessidade de aprimorar vários aspectos do sistema financeiro internacional, mas ainda restam muitas dúvidas e incertezas sobre medidas concretas de ação a serem tomadas no curto prazo.

 Do ponto de vista das discussões sobre arquitetura e fortalecimento do sistema financeiro internacional, as reuniões anuais da Assembléia Conjunta de Governadores do FMI-BIRD consagraram propostas e conceitos a serem debatidos com profundidade nos próximos meses, ao mesmo tempo em que evidenciaram a falta de mecanismos concretos de ação para lidar com a atual crise financeira internacional, considerada como a mais preocupante desde a fundação das instituições de Bretton Woods. Houve consenso em torno de algumas questões principais: I A percepção sobre o caráter global da crise atual e de suas implicações sistêmicas, que realça a importância das economias emergentes e indica que eventuais soluções devem ser necessariamente compartilhadas pelas economias desenvolvidas; II a necessidade de reformar e adaptar as instituições financeiras internacionais às novas características dos mercados globais, uma vez que se provaram inadequadas para lidar de forma ágil e eficiente com a atual crise financeira internacional; III a importância do conceito de prevenção de crises e a necessidade de institucionalizar mecanismos capazes de evitar o fenômeno do contágio tal como revelado após a moratória russa de agosto último; IV a necessidade de estabelecer mecanismos de âmbito global para a implementação dos princípios relativos às atividades de supervisão e regulação dos sistemas financeiros nacionais; V a adoção do gradualismo na promoção do movimento de liberalização da conta de capitais; VI o maior desenvolvimento do setor privado na prevenção e solução de crises. 

No que se refere à primeira questão, o extravasamento da crise asiática para a Rússia e sua recente ameaça sobre a América Latina, com todas as consequências desse contágio para as economias desenvolvidas da América do Norte e da Europa, serviu para disseminar a percepção de que a atual crise financeira é global e de que as soluções para os desequilíbrios correntes devem ser necessariamente globais. Muitos comunicados oficiais e Governos manifestaram-se em favor de uma ação concertada e enérgica da comunidade financeira internacional para contrarrestar a ameaça de crise sistêmica e evitar que crises de confiança atinjam países independentemente de qualquer deterioração real em suas condições internas. Contribui para essa percepção o fato de que, decorrido mais de um ano do inicio da crise asiática, começam a ser sentidos nas economias desenvolvidas os efeitos de desaceleração do crescimento ocasionados pela perda do dinamismo nas economias emergentes.

No que se refere à segunda questão, apesar do papel central do fim da arquitetura do sistema monetário internacional ter sido reafirmado nos comunicados do G-7 e do Comitê Interino, há relativo consenso sobre a incapacidade da Instituição em seu atual formato de desenhar e implementar medidas eficazes para a administração e solução de crises financeiras internacionais, evidenciado o pouco êxito das medias implementadas pelo FMI no Sudeste asiático e na Rússia para contrarrestar as forças desagregadoras e recessivas da crise, no momento em que esta ganha proporções sistêmicas o Fundo Monetário ainda não se mostrou capaz de liderar um amplo processo de adaptação dos mecanismos internacionais de capitais e zelar pela saúde do sistema monetário mundial. As propostas de mudanças nas operações do Fundo incluem maior transparência em suas operações, fortalecimento da surveillancee maior envolvimento na questão do fortalecimento do setor financeiro das economias, em coordenação com outras Agências. Além desses aspectos, enfatizados, sobretudo pelas economias desenvolvidas, os países em desenvolvimento, inclusive o Brasil, têm favorecido constantemente a importância da criação de mecanismos do tipo emprestador de última instancia em nível global, tarefa que poderia caber a um FMI transformado. 

 A fragilidade da situação financeira do FMI é ao mesmo tempo causa e consequência das incertezas reinantes no G-7 e na comunidade financeira internacional sobre como lidar com a crise. As dúvidas em relação ao estabelecimento de amplos e ágeis mecanismos para evitar crises, têm parte de suas origens no temor do Moral Hazard, cujas desvantagens tem sido tradicionalmente lembradas nas manifestações de autoridades alemãs. A Alemanha tem adotado posicionamento conservador, resistente à instituição de mecanismos inovadores para lidar com a crise e a favor da implementação de medidas de supervisão e transparência globais para controlar a volatilidade e a falta de transparência dos mercados. Além disso, as autoridades germânicas são reticentes quanto ao estabelecimento de esquemas específicos para a renegociação de dívidas soberanas debt work outsque possam implicar em diminuição dos riscos de mercado assumidos por devedores e credores. O Reino Unido reforça, em parte, tendência conservadora, tendo como principais propostas para lidar com a crise a instituição de códigos Codes of Conductem matéria fiscal, monetária e financeira, de Corporate Governance e social, capazes de fornecer um Benchmark para as Economias Nacionais. Some-se a isso, a proposta da criação de um Comitê para a Regulação das Atividades Financeiras Globais, que coordenaria as atividades do FMI, BIRD, BIS e outros, na área de supervisão e regulação dos mercados financeiros. A França, após tentar posição protagônica no processo de reflexão sobre os temas financeiros internacionais com o lançamento de suas Doze Propostas, tem como principal mote o reforço das atividades deliberativas do Comitê Interino do FMI. Reformas desse tipo, contudo, além de congelar estruturas com representações distorcidas no que se refere ao peso das economias emergentes no sistema financeiro mundial, parecem claramente superficiais em face do desafio de administrar as novas características dos mercados financeiros internacionais. O Japão, enfraquecido por suas próprias incertezas domesticas, teve suas iniciativas de atuação regional contidas pelos EUA e pelo FMI por ocasião da crise asiática e, no momento já encaminhadas, as operações de salvamento regionais teriam como principal contribuição para a solução da crise a tomada de medidas para o incentivo à demanda interna capazes de contribuir para a retomada do crescimento regional e a reversão das expectativas recessivas. 

Os EUA, cuja ação internacional se vê prejudicada por problemas políticos internos, tem mantido posição de liderança no encaminhamento das soluções internacionais para a atual crise, mas ainda não foi capaz de atuar como catalisador de medidas concretas para reformar o sistema. A iniciativa da convocação do G-22 e a ativa participação do presidente Clinton na reunião ministerial desse grupo que presidiu por quase duas horas demonstram a crescente sensibilidade do Executivo americano para os efeitos da crise financeira e de seu eventual aprofundamento na América Latina. Medidas concretas dos EUA são fundamentais para a reversão das expectativas globais e dependerão não só da evolução da situação política interna e da disposição do Congresso americano em aprovar os recursos para o FMI, mas também, em parte, da própria evolução da situação brasileira e Latino-Americana, que  poderá desejar ação mais enérgica deste pais para evitar o alastramento da crise. Esta comprometeria o processo de abertura comercial e de reformas no hemisfério, além de causar possíveis efeitos perversos para muitos bancos americanos. Vale notar o recente envolvimento da Espanha na defesa de mecanismos de contenção da crise internacional, incluindo a aprovação de novas contribuições espanholas para o FMI de cerca de US$ 4 bilhões no total e a defesa da instituição de um Fundo Especial para a América Latina naquele organismo.

No que se refere à questão da prevenção de crises e da contenção do efeito contágio desencadeado pela crise russa, as reuniões do FMI-BIRD consagraram a importância da instituição de mecanismos preventivos que possam contribuir para a retomada de confiança dos mercados e evitar que a crise atinja paises que estejam comprometidos com políticas macroeconômicas saudáveis e reformas estruturais sérias. Ainda subsiste o problema recorrentemente levantado pela Alemanha de como criar mecanismos contingentes e ao mesmo tempo evitar o Moral Hazard, mas há virtual consenso sobre os maiores benefícios dos primeiros em relação às desvantagens do último. O reconhecimento explícito das vantagens do estabelecimento de mecanismos preventivos nas discussões do Comitê Interino do FMI, bem como em grupos informais como o G-22, sugerem que iniciativas desse tipo poderiam ser criadas em breve, sobretudo para evitar o alastramento da crise na América Latina.

Não há certeza, contudo, sobre o formato exato e os custos de eventuais linhas de contingência para os países beneficiários, uma vez que se trata de mecanismos inovadores. As linhas d contingência criadas por Bancos privados para países como a Argentina e o México previam mediante o pagamento de uma Commitment Fee, o desembolso rápido de ajuda financeira pelos bancos caso concretizados certos sinais de crise no setor externo. Estas linhas preventivas de crédito possuem, contudo, escopo reduzido e não suportariam volume de recursos necessários para um pais como o Brasil, por exemplo. Além disso, o alto custo dos spreads para essas linhas após a moratória russa indica que mecanismos desse tipo com o setor privado dificilmente seriam viáveis no momento. O recente exemplo do México, que ao resolver sacar os recursos de sua linha de contingência causou descontentamento dos Bancos credores envolvidos, indica a pouca disposição do setor privado em renovar mecanismos desse tipo às taxas anteriormente acordadas. Argumentam os Bancos que o México, por utilizar os recursos em momento próximo ao prazo final para a renovação das linhas de contingência, estaria se beneficiando de créditos a juros mais baixos do que as atuais taxas indicadas pelo mercado.

No que tange à questão do estabelecimento de padrões nas áreas de supervisão e contabilidade e da implementação de medidas de surveillanceque fortaleçam os sistemas financeiros nacionais, há consenso em relação à necessidade de que iniciativas desse tipo resultem de uma coordenação em âmbito global, envolvendo tanto economias desenvolvidas como economias emergentes e em desenvolvimento. Os debates apontam igualmente no sentido do maior desenvolvimento do FMI e do Banco Mundial na disseminação de padrões e regulamentos para o funcionamento dos sistemas financeiros. As discussões no âmbito do BIS e da IOSCO com vistas ao estabelecimento e disseminação de padrões para a supervisão bancaria e para a regulação dos mercados de valores deverão prosseguir, acrescidas e novos debates sobre o tema regulação das atividades financeiras e dos padrões contábeis das empresas privadas Corporate Governance. A criação de Codes of Conductna linha das propostas britânicas e alemãs deverá nortear a implementação futura de padrões de supervisão e transparência. O maior desafio em relação a essas questões diz respeito aos incentivos para a adoção de novos padrões em âmbito global e aos possíveis mecanismos de sanção a serem adotados internacionalmente.

O risco da má supervisão é tanto maior quanto se aperfeiçoam os mecanismos do mercado que imprimem alta velocidade às transações de instrumentos financeiros em âmbito mundial. Já é comum nos mercados internacionais de transações de títulos bradiesa alavancagem de várias operações com base num mesmo papel. Sabe-se até mesmo de casos em que se alugam títulos por alguns dias ou horas para lastrear operações. Essas atividades muitas vezes fogem ao controle das instituições fiscalizadoras nacionais e são exemplo de que a estreita cooperação dessas autoridades em caráter bilateral e multilateral é fundamental para garantir a estabilidade sistêmica. Essas evidências crescentes do alto risco incorrido por bancos e instituições privadas na alavancagem de recursos somam-se à experiência asiática, em que o alto grau de endividamento de instituições financeiras em muitos países foi o grande responsável pelos desequilíbrios nos balanços de pagamentos. 

No que se refere aos movimentos de capitais, houve consenso geral sobre a necessidade e que o processo de liberalização da conta de capitais seja gradual e ordenado e respeite o grau de solidez dos sistemas financeiros das diversas economias. Nesse sentido, arrefeceu o passo da discussão sobre abertura instaurado em Hong Kong, no ano passado. Reconheceu-se, em muitos casos, que a imposição de controles temporários sobre os capitais de curto prazo pode ser apropriada para lidar com a volatilidade desses fluxos e evitar crises mais bruscas. Ou seja, apesar de mantida a crença na eficiência da abertura dos mercados para a alocação de recursos no longo prazo, já se admite que uma abertura muito rápida pode ser prejudicial ao sistema de intermediação financeira local e causar distúrbios do tipo daqueles ocorridos nos países do Sudeste asiático. 

 Há relativo consenso no que se refere ao maior envolvimento do setor privado na prevenção e solução de crises. Seja mediante a institucionalização de esquemas de renegociação de dívidas debt work outsou através do reconhecimento do recurso à moratória em situações extremas, o setor privado deve incorrer em maiores riscos relativamente a suas opções de investimento. As sugestões de linha de ação para o burden sharingcom o setor privado incluem desde a aplicação universal e mais estrita de códigos de insolvência já existentes como o Bankruptcy Actnorte-americano até a criação de clausulas que prevêem negociação coletiva na emissão de bônus por países emergentes. O maior desafio para a incorporação do setor privado em mecanismos desse tipo é a própria fragmentação dos credores internacionais  nos dias de hoje, o que torna as renegociações mais complexas do que aquelas estabelecidas à época dos Syndicated Loansda década passada.

Finalmente, as reuniões do FMI-BIRD evidenciaram a responsabilidade global em relação aos fenômenos financeiros internacionais, ao mesmo tempo em que revelaram a existência de lacunas na compreensão e na capacidade de respostas concretas da comunidade internacional em relação aos novos fenômenos financeiros globais. Fortaleceu-se a percepção de que a saúde das economias centrais e a estabilidade da economia mundial dependem de respostas para a crise atual e de que a reforma do sistema financeiro internacional deve necessariamente derivar de discussões que incluam economias emergentes e em desenvolvimento. Não se tem ainda ideia clara, contudo, dos foros mais apropriados e eficazes para abrigar estes debates. Enquanto os organismos multilaterais existentes são vistos como os foros naturais para o debate e a implementação de medidas de reforma do sistema monetário internacional, iniciativas informais como a do G-22 provaram-se de grande eficácia para a reflexão e o avanço dos consensos em algumas áreas e são vistas com bons olhos pelos países emergentes, geralmente subrepresentados nos organismo formais. A Presidência do G-22 EUA fez relato das atividades do grupo nos últimos seis meses em que apresenta às instituições multilaterais os resultados de seus trabalhos e sugere o aprofundamento dos debates nos foros já existentes para a implementação de medidas concretas. Não se sabe, contudo, se o grupo que reuniu o G-7 e mais quinze países emergentes voltará a reunir-se e sob qual formato.

Houve ainda o importante reconhecimento de que mesmo as economias que adotam políticas macroeconômicas consistentes podem ser afetadas por fatores externos e de que evitar esse efeito contágio é uma responsabilidade global, mas ainda há perplexidade e dúvidas diante de cursos de ação concretos a serem seguidos. Enquanto as respostas devem ser necessariamente globais, os meios de ação nem sempre o são, e por isso a tomada de posições para o estabelecimento de mecanismos de prevenção de crises e para a reforma das instituições de Bretton Woodsdependerá em grande medida da concretização pelo G-7 de ações internacionais concertadas, o que depende em grande parte da posição que vierem a adotar os Estados Unidos. O Brasil contribuiu de forma construtiva e madura para os debates, ao consolidar a defesa das políticas adotadas nos últimos quatro anos, comprometer-se com o aprofundamento de suas reformas e chamar a atenção para a responsabilidade global no enfrentamento dos efeitos do fenômeno do contágio.

Ainda no que se refere ao Brasil, ao iniciarem-se as reuniões anuais do FMI-BIRD, havia grande incerteza da comunidade financeira internacional sobre os rumos da política econômica brasileira e era grande a expectativa da mídia nacional e estrangeira em torno do anúncio de um pacote de ajuda internacional para a reversão da desconfiança dos mercados. Contribuíram para esta percepção negativa o clima de incerteza gerado pela eleição, a menor, porém contínua perda de reservas pelo Brasil e as especulações de economistas, analistas e funcionários de instituições internacionais sobre a incapacidade brasileira de combater seu problema fiscal e a necessidade de mudança na política cambial.

Durante as reuniões, o Ministro Pedro Malan e sua equipe mantiveram intensa agenda de contatos com representantes de organismos internacionais e investidores com vistas a reafirmar o compromisso brasileiro com a estabilidade econômica e as reformas e lograram reverter a tendência de pânico que ameaçava a economia brasileira. O comunicado conjunto com o Fundo Monetário Internacional do dia 08 de Outubro reforça o compromisso anunciado pelo Presidente FHC com um forte ajuste fiscal, reafirma a manutenção da política cambial e prevê o apoio do FMI e da comunidade financeira internacional para o programa econômico brasileiro. Apesar das dúvidas remanescentes sobre qual será a forma exata do possível apoio financeiro internacional, a equipe econômica teve êxito na reversão do clima geral de incerteza que havia ao inicio das reuniões. Adicionalmente, a expressiva vitória de FHC e compromisso do Presidente reeleito com a austeridade fiscal e manutenção da estabilidade da moeda conferem a consistência necessária ao programa econômico e às medidas a serem anunciadas nas próximas semanas.

A reafirmação da estratégia gradualista pelo Ministro Pedro Malan durante todo o período de reuniões manteve a consistência da pasta da econômica na rejeição de medidas de choque e teve como principal pressuposto o fato que as expectativas negativas em relação à economia brasileira derivam mais de fatores externos propagados pelo efeito contágio do que dos próprios fundamentos da economia nacional. Com efeito, a reestruturação unilateral da dívida interna russa e a moratória parcial declaradas por esse país em Agosto último instalaram clima de incerteza nos mercados internacionais, que, temendo medidas semelhantes por parte de outras economias emergentes, passaram a retirar seus recursos desses mercados e determinaram a diminuição brusca dos fluxos de capitais privados para os países emergentes. Num exemplo claro dos prejuízos do fenômeno da seleção adversa para os mercados internacionais, os spreadspara a tomada de recursos de economias emergentes no mercado internacional passaram de trezentos pontos básicos acima dos títulos do Tesouro americano para mais de mil e quinhentos pontos básicos, proporção que não guarda relação direta com mudanças na situação interna dessas economias. No caso do Brasil, a continuidade do fluxo de investimentos diretos para o país, que totalizou cerca de 23 bilhões de dólares nos doze meses terminados em Setembro último, demonstra a confiança dos investidores nas perspectivas de médio prazo da economia brasileira.

A equipe econômica esforçou-se por esclarecer duas principais percepções errôneas sobre a situação fiscal e externa do país. No que se refere à dívida pública interna, há enorme desconhecimento do mercado e dos analistas internacionais sobre as características especificas de seu refinanciamento. Muitas análises comparam o volume da dívida pública com o valor das reservas brasileiras e concluem que o país seria incapaz de manter sua política cambial no caso de uma fuga de capitais determinadas por ameaças de inadimplência na dívida interna. Essa análise é precipitada, uma vez que desconhece a tradição brasileira em honrar sua dívida interna e as relações particulares do mercado brasileiro. De fato, grande parte do volume desta dívida está em mãos de investidores institucionais que, por lei, não podem retirar seus recursos do país. Além disso, as relações do Tesouro e do Banco Central com os mercados e o valor da dívida com relação ao PIB não justificam o temor de inadimplência. Recorde-se que não há registro histórico de inadimplência por parte do Tesouro brasileiro no financiamento de sua dívida interna. A segunda questão enfatizada pela equipe econômica em suas manifestações por ocasião das reuniões diz respeito ao nível de reservas brasileiras, que com a internalização de investimentos de privatização na última semana chega a 47 bilhões de dólares ainda que o declínio do volume tenha sido expressivo nos últimos quarenta dias, este nível de reservas não configura situação de crise externa e garante a capacidade do país em honrar seus compromissos de curto prazo. A título comparativo, o México e os países do Sudeste Asiático possuíam reservas quase nulas à época das operações internacionais de salvamento. 

Parte da estratégia do Ministro Pedro Malan durante as reuniões foi arregimentar apoio para o estabelecimento de um mecanismo de crédito contingente que seja capaz de reverter as expectativas negativas do mercado enquanto se consolidam os resultados do ajuste fiscal a ser implementado. Espera-se que uma vez contido o crescimento do déficit público, os efeitos da despoupança pública sobre o crédito privado permitam a queda sustentável dos juros da dívida interna e a retomada do crescimento. Por outro lado, o descompasso temporal entre a diminuição da poupança externa provocada pela retração econômica no curto e médio prazo e o desejável aumento da poupança interna deverá provocar contração dos investimentos e do crescimento econômico no próximo ano.

O apoio financeiro a ser potencialmente disponibilizado pelo FMI poderá contar com a participação do G-7, mas ainda não há certeza sobre o montante total da ajuda e sobre a participação individual de países. Apesar da expectativa em torno da criação de um mecanismo preventivo inovador, não se definiu ainda o formato e as condicionalidades do programa a ser acordado com o Fundo. Os contatos do Ministro Pedro Malan com o Tesouro americano têm sido amplos e frequentes e indicam a boa disposição dos EUA em colaborarem e desempenharem papel ativo na montagem de mecanismo de prevenção. Em comunicado conjunto, o Banco Mundial e o BID anunciaram que estarão igualmente apoiando os esforços de reforma estrutural no Brasil nas áreas de Previdência Social, Administração Pública, Mercado de Trabalho e Setor Financeiro. Esse apoio se dará na forma de recursos adicionais aos empréstimos tomados pelo Brasil anualmente e se somará à ajuda financeira em discussão com a comunidade internacional.

Em suma, os contatos mantidos pelo Brasil durante as reuniões do FMI-BIRD lograram confirmar a estratégia gradualista da equipe econômica, sobretudo o compromisso com a manutenção da política cambial e com o ajuste fiscal. O formato indefinido de eventual ajuda financeira internacional indica, de um lado, as incertezas da comunidade financeira internacional sobre o formato exato de eventuais mecanismos preventivos e, de outro, o fato de que o programa econômico e as medidas fiscais  a serem anunciadas em breve serão iniciativas brasileiras e não imposições internacionais. Como deixou claro o Ministro Malan em sua entrevista coletiva à Imprensa ao final das reuniões, o mais importante aspecto do programa econômico é sua ownership, ou seja, o fato de contar com o compromisso do Governo e da sociedade brasileira. A evolução da situação brasileira e das expectativas dos mercados até o final de Outubro deverá determinar em grande parte o formato da potencial contribuição financeira internacional. Por enquanto, a expectativa dos mercados é de que se faça o ajuste fiscal e disso depende o restabelecimento da confiança na economia do país. A participação brasileira nas reuniões do FMI-BIRD demonstrou que o comprometimento do país, assim como o de outras economias emergentes, com mercados comerciais e financeiros abertos é maior do que a própria capacidade da comunidade internacional em defender a manutenção da estabilidade sistêmica. A evolução da situação brasileira adquire, neste momento, significado especial nos debates sobre o fortalecimento da arquitetura do sistema financeiro internacional e sobre a responsabilidade de Comunidade Internacional na prevenção de crises. Em última instância, o êxito em adotar medidas de ajuste interno e garantir um pacto fiscal duradouro dará a medida de nossa capacidade de negociação com a Comunidade Financeira Internacional.