A política externa brasileira para o FMI no nacional desenvolvimentismo

A política externa brasileira para o FMI no nacional desenvolvimentismo. 

Resumo

A política externa brasileira para o FMI no nacional desenvolvimentismo demonstra que o retorno à democracia e as transformações registradas no plano internacional no Pós Segunda Guerra, condicionaram, sensivelmente, a política econômica externa do Brasil, que, passou a trabalhar na construção de uma nova identidade e visão internacional. Nesta análise, as relações Brasil-FMI, são apresentadas na perspectiva complexa da engenharia político-financeira internacional. 

Palavras-Chave: Nacional Desenvolvimentismo, Política Externa, Política Financeira. 

Abstract

Brazilian foreign policy for the IMF in national development shows that the return to democracy and transformation in the international level in the post-World War II, conditioned, significantly, the foreign economic policy in Brazil, which started work on building a new identity and international vision. In this analysis, the relations between Brazil and the IMF, are presented in the complex perspective of international political and financial engineering.

Key-Words: National Development, Financial Policy, Foreign Policy. 

Resumen

La política exterior brasileña para el FMI en el desarrollismo nacional muestra que el retorno a la democracia y la transformación en el ámbito internacional en el puesto de la Segunda Guerra Mundial, condicionado, de manera significativa, la política económica exterior de Brasil, que comenzó a trabajar en la construcción de una nueva identidad y visión internacional. En este análisis, las relaciones entre Brasil y el FMI, se presentan en una perspectiva compleja de ingeniería político y financiero internacional.

Palabras-Clave:  Desarrollismo Nacional, Política Exterior, Política Financiera.

O nacional-desenvolvimentismo: a disposição das relações Brasil-FMI, afundação do BNDE e a dívida brasileira.  

A saída de Eurico Gaspar Dutra e a ascensão de Getúlio Vargas à Presidência da República marcaram um capítulo importante nos embates políticos brasileiros no tocante a política externa e a política financeira. No segundo Governo Vargas, a decisão de alterar a legislação financeira nacional foi realizada concomitantemente ao processo de desvalorização das moedas dos países em desenvolvimento, já com baixo lastro em ouro e divisas, da circulação nominal, com dívida pública consolidada e flutuante. O nacional-desenvolvimentismo, movimento político do início dos anos de 1950, contou com a participação do Itamaraty, na condução da região, e de países mais resistentes aos planos de estabilização macrofinanceira. Nesse período, Getúlio Vargas decretou a Lei n° 1.628 que instituiu o Banco Nacional de Desenvolvimento, BNDE, com o objetivo de capitalizar o seu governo através da emissão de títulos da dívida pública ao portador que seriam utilizados para o reaparelhamento econômico do Tesouro Nacional.  

A escalada de disparidades cambiais entre países em desenvolvimento, a formação de taxas múltiplas de câmbio e a consequente redução de exportações, que, foram suficientes para disparar a inflação no Brasil, com a imediata deteriorização do Balanço de Pagamentos: consolidou a política para finanças do Segundo Governo Vargas, que, passou então, a regularizar, a compra de dólares contra depósitos em cruzeiros no FMI, sob o princípio de não alteração da taxa oficial do dólar, operada pela instituição e de acordo com a instrução 70 da SUMOC. Os leilões da moeda brasileira foram aprovados pelo FMI que operacionalizou a troca de moedaque consistiu em alternar a moeda primeiramente por dólares, e posteriormente a regularizar a compra de libras esterlinas também por cruzeiros. Uma operação cambial que marcou a participação do câmbio brasileiro na valorização de moedas estrangeiras, e que foi operacionalizada pela política monetária de Osvaldo Aranha que visou recursos para o desenvolvimento de políticas originalmente nacionais. A discussão foi registrada da seguinte forma pelo Itamaraty.  

Em 30 de julho de1953 o Fundo resolve não levantar objeções à proposta do Brasil no sentido de alterar de 18.38 e 18.72 para 18.36 e 18.82 as taxas de compra e venda de dólar, respectivamente. Em 24 de agosto de 1953 a Diretoria aprova nova compra de dólares pelo Brasil, contra depósitos em cruzeiros, no montante, de 15, 75 milhões. Em sessão de 9 de outubro de 1953 a Diretoria aprova as consultas anuais relativas a 1953, que se haviam realizado em Washington após a reunião anual dos Governadores e tiveram assistência do Diretor Brasileiro. Essa decisão foi considerada em suspenso no dia 11 de outubro seguinte, em vista das alterações de véspera haviam sido introduzidas no regime cambial do Brasil e dependiam de aprovação do Fundo. Em sessão de 23 de outubro de 1953 o Fundo aprova a instituição do novo   regime cambial nos termos da Instrução n° 70 da Superintendência da Moeda e do Crédito. Na mesma data o Fundo aprova a compra de 10 milhões de libras esterlinas, mediante depósito em cruzeiros.(Washington n°1159/651.6 Anexo 1. Arquivo Itamaraty, MRE Brasília,  Brasil) 

A concentração de operações em moedas estrangeiras como método de captação de recursos, mostrou-se, opção delicada, por conta da expansão monetária que passou a autorregular perdas com pouco domínio do governo sobre este campo financeiro. A desvalorização progressiva das moedas dos países em desenvolvimento se tornou o cavalo de batalhado nacional-desenvolvimentismo, em relação a países como México e Colômbia que se recusaram a aceitar o Brasil como negociador no FMI de políticas para as finanças.  A não compatibilidade e pareamento da moeda brasileira às demais moedas internacionais foi suficiente para concentrar no cruzeiro uma grande valorização, dando em divisas desfavoráveis às exportações. O Brasil passou a aumentar velozmente seu ritmo de importação e tornou o FMI agenciador de crédito e regulador de seus financiamentos. 

A deterioração no Balanço de Pagamentos do Brasil evoluiu com notável rapidez com a crise de moedas como o marco, a libra esterlina e o franco, e tornou problema grave, crescente e cumulativo ao longo da segunda metade dos anos de 1950. 

O rompimento do Brasil com o FMI: a articulação política.  

O período que se segue ao suicídio de Vargas, com o consequente agravamento do cenário da política nacional, foi responsável em produzir uma série de entraves e problemas para o desenvolvimento do Brasil nas suas estruturas institucionais, que, sofreriam com a crise originada por diversos levantes sociais, greves e manifestações públicas que agregaram também a participação expressiva de militares na formação de um ambiente indefinido e permanentemente de tensões.

Após o processo de nomeação do interregno Café Filho como sucessor de Getúlio e as eleições que empossaram de maneira tumultuada a vitória de Juscelino Kubitschek: a política interna rumou para os trilhos da estabilidade parlamentar, com a formação de governo através dos partidos PSD, PTB e UDN que possibilitou, num primeiro momento, a estabilidade política. Porém, a crise entre a aliança PSD/PTB fez insurgir de dentro do governo: a distensão nacional que culminou na desarticulação da estabilidade e formou novamente um ambiente de divergências agudas sobre o rumo do desenvolvimento econômico do Brasil. 

Esta desarticulação passou a se tornar mais visível em 1958-59 momento em que foi verificado também um aumento expressivo de emissão de papel moeda.      A somatização das divergências políticas e dificuldades financeiras que o Brasil enfrentou durante a segunda metade dos anos 50, foi determinante para os desentendimentos ocorridos nas relações Brasil-FMI, sobre o pleito de um empréstimo de 300 milhões de dólares. 

O primeiro sinal de desentendimento com o Fundo Monetário Internacional aparece na imprensa em 6 de junho de 1959, no jornal O Estado de São Paulo, que noticiou em seu caderno político: Malograram os Entendimentos entre o Brasil e o FMI. Nesse sentido, o jornal tratou que a exigência do FMI para a concessão de um novo empréstimo era desfavorável ao Governo JK. O déficit acumulado nesse ano, aliado, ao desequilíbrio no ingresso de divisas, e a valorização do cruzeiro, fez consolidar a combinação: alto custo de vida e taxa múltipla de câmbio, ambos, impulsionadores de uma crise financeira para o país, ao mesmo tempo, em que se seguiu a proposta de governo do desenvolvimentismo acelerado do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.   

Tais dificuldades foram decisivas para o pedido de um empréstimo de 300 milhões de dólares, e que não foi avaliado positivamente pelo FMI. O Governo de Juscelino Kubitschek procurou informar-se sobre a possibilidade de resgate de empréstimos cuja concessão não transitasse pelos corredores do órgão, e que fosse realizado entre os Governos do Brasil e dos Estados Unidos. O FMI manteve-se intransigente quanto ao cumprimento do termo de responsabilidade político/econômico e o Brasil elucidou tal perspectiva procurando novas formas de obter o novo empréstimo. Instituições de crédito norte-americanas, que, passaram a se consolidar nos anos de 1950, poderiam salvar o governo da crise do Balanço de Pagamentos, entretanto, Juscelino Kubitschek anunciou publicamente os desentendimentos em nove de junho de 1959 no Palácio das Laranjeiras. Na residência presidencial, JK, durante um almoço com treze de seus senadores, anunciou, enfaticamente, a interrupção das negociações do empréstimo de 300 milhões de dólares e ordenou ao Ministro da Fazenda – Governador da Assembleia geral do Fundo que:

Informasse ao FMI que o Brasil não enviaria nenhuma delegação ou representação para continuar a tratar daquele problema.  (Última Hora, UH, 10/06/1959).

Ainda em seu discurso, JK, tratou que as negociações no plano técnico não seriam mais admitidas, pois o Governo brasileiro optaria pela negociação de um empréstimo com o Governo dos Estados Unidos de forma direta. A cobertura do jornal carioca Última Hora (UH) no processo de rompimento foi ampla e marcou toda a trajetória do evento que se tornou uma verdadeira comoção nacional com apoio dos estudantes, da oposição política e da opinião pública. Entretanto, o UH, analisou o processo de rompimento e publicou que em face dos desentendimentos havia um forte componente ideológico estruturando o debate, que por sua vez, era de caráter técnico e pragmático. 

A Embaixada em Washington, por sua vez, emitiu nota sobre a falta de instrução quanto à existência de um rompimento com o FMI, ou mesmo, de um desentendimento. O Embaixador interino que substituía Ernani Amaral Peixoto, Henrique Rodrigues Valle, em telegrama notificando o Itamaraty sobre os comentários do New York Timesa respeito dos desentendimentos entre Brasil e FMI ponderou da seguinte forma: 

Peço vênia para lembrar a Vossa Excelência que a Embaixada até agora não recebeu qualquer pronunciamento oficial sobre a notícia em apreço, nem sequer o texto da declaração da Presidência da República. (Washington, Relatórios Anuais, Agosto de 1959, Arquivo Itamaraty, MRE Brasília, Brasil)

Após o reconhecimento de que havia desentendimentos e a ocorrência de agitadas manifestações políticas de apoio e também de oposição ao seu governo, Juscelino Kubistchek, optou por não mais se manifestar e delegou a tarefa a porta-vozes do Governo e também ao Ministro da Fazenda. Quando questionado diretamente, buscou evitar comentários que pudessem complicar mais as relações Brasil-FMI.  A informação transmitida pelo Ministério da Fazenda sobre o início do processo de exportação de mercadorias pelo Livre Mercado, plano dos Estados Unidos para a América Latina, com a promoção da unificação das taxas de câmbio, trouxe mais um capítulo sobre o processo de rompimento, pois, a unificação das taxas de câmbio constituía-se numa das prerrogativas básicas do ajuste econômico preconizado pelo Brasil no FMI. Nesse sentido, o país dera início à aplicação das medidas de vigilância exigidas pelo órgão, descaracterizando, o rompimento de relações. E, em 23 de junho de 1959, o jornal O Estado de São Paulo publicou as declarações do Embaixador interino em Washington Henrique Rodrigues Valle, alegando a inexistência de ruptura entre Brasil e FMI. Segundo a nota,

Sr. Henrique Valle, encarregado de negócios do Brasil nos Estados Unidos, conferenciou hoje com o presidente da República e com o ministro das Relações Exteriores. À imprensa declarou que as autoridades do FMI consideram que não houve ruptura dos entendimentos que vinham sendo mantidos pelo Brasil para a obtenção do empréstimo de 300 milhões de dólares, mas apenas uma fase de estagnação, a qual deverá ser removida em conversações ulteriores. (OESP, 23/06/1959)

  

O fio condutor da negociação com o Fundo Monetário Internacional esteve na atuação de Walter Moreira Sales que já havia sido diretor da Carteira Geral de Crédito do Banco do Brasil em 1948, Diretor Executivo da Superintendência da Moeda e do Crédito em 1951; integrante da IV Conferência de Consulta dos Chanceleres Americanos da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e Embaixador em Washington em 1952 e passou a substituir Ernani Amaral Peixoto na Embaixada de Washington, novamente assumido o posto após o rompimento do Brasil com o FMI.  

A posição do Ministro Sales foi de replicaras propostas de mundo livredos Estados Unidos, apresentando a Operação Pan Americana como contraproposta de desenvolvimento regional, e rejeitando propostas do Development Loan Fund, programa destinado à oferta de créditos advindos dos países industrializados como reconhecimento da parcela de responsabilidades sobre os países em desenvolvimento. Entretanto, a convergência do Brasil aos planos financeiros do FMI, passou a ficar, mais evidente, à medida que o país avançou democraticamente, com a eleição do Presidente Jânio da Silva Quadros, que, realizou três empréstimos Stand-by, com o FMI, corroborando a tese de não suspensão de negociações financeiras. 

João Goulart e o FMI: negociações e acordos. 

O governo João Goulart seguiu adotando o ciclo de acordos de empréstimos adotados pelo governo Jânio Quadros como medida paliativa para equacionamento do Balanço de Pagamentos.  A política econômica organizada pelo então Ministro da Fazenda, Clemente Mariani, consistia em protelação dos pagamentos de dívidas, e ausência de um programa anti-inflacionário, parte do plano donacional-desenvolvimentismo que trocara experiências em matéria de saneamento monetário, expressão cunhada em Cuba, para sancionar a moeda confeccionada pelo regime revolucionário de Fidel Castro, e notificado à Mariani, pela Embaixada do Brasil naquele país, como medida de controle sobre os movimentos financeiros internos e externos. 

A política econômica do governo João Goulart aliou o projeto de financiamento do programa de desenvolvimento econômico e social da Aliança Para o Progresso, proposta do Presidente dos Estados Unidos John F. Kennedy, para os países americanos, como fonte de captação de recursos para o Brasil. Tal cooperação para o desenvolvimento econômico e social das Américas visou retomar índices seguros de democracia na região. 

Entretanto, durante a sucessão dos Ministros da Fazenda Walter Moreira Sales, Francisco de Paula Brochado da Rocha e Hermes Lima, acordos foram sendo firmados, com diversas instituições financeiras, que, operaram múltiplos empréstimos e o reescalonamento das dívidas do Brasil. O compromisso de políticas fiscais austeras, por conta destes sucessivos empréstimos, acabou colidindo com as propostas de um desenvolvimento voltado para dentro.  A falta de margem de manobra para operar um desenvolvimento sumamente nacional e sustentável pelo comércio de commodities, combinadamente ao déficit em Balanço de Pagamentos, bem como baixas reservas internacionais atreladas à paridade ouro-divisa: acrescentou um capitulo a mais à convulsão política no país com a instalação do regime militar e a deposição de João Goulart da presidência da República. 

O crescimento econômico mundial até o início dos anos 1960 e a política externa como instrumento de transparência. 

Múltiplos empréstimos foram realizados pelos governos do nacional-desenvolvimentismo e foram significantes para o recrudescimento de políticas fiscais que passariam ser operadas nos anos posteriores do regime militar no Brasil em 1964. A reforma constante que o FMI empreendeu em relação aos países membros, nesse período, procurou ampliar a credibilidade internacional de todos os países como caminho para a redução de riscos e possíveis desvios dos acordos acertados em declarações de princípios de transparência que passaram a lastrear todo o sistema de comércio, finanças e de políticas monetárias internacionais e foi instalada no FMI, como gestão de diretrizes.  O desenvolvimento econômico mundial dos primeiros 25 anos de funcionamento do FMI é uma referênciade progressão e crescimento econômico.  Os países passaram a se desenvolver dentro do Direito Especial de Saque e dentro da revisão geral de cotas no reforço da capacidade financeira do FMI.   

Em 23 de janeiro de 1962, o jornal O Estado de São Paulo expôs algumas perspectivas para os acordos discutidos com o FMI por parte do governo João Goulart. Segundo o OESP, 

Durante todo o ano passado, as compras de divisas do Banco do Brasil teriam totalizado quase um bilhão e 300 milhões de dólares, em todas as moedas, para vendas que pouco ultrapassaram um bilhão e 200 milhões. Por outro lado, as negociações com o FMI, realizadas em maior do ano passado, previam duas operações: prorrogação de saques a repor, no total de US$ 139,9 milhões e um novo saque, de US$ 160 milhões. Estas negociações abrangeram, ainda, três operações com o Eximbank, no total de 472, 7 milhões de dólares; US$ 170 milhões de empréstimos do Tesouro dos Estados Unidos e US$ 48 milhões de dólares de bancos privados, além de prorrogação de divisas na Europa no total de US$ 300 milhões e mais US$ 110 milhões de créditos de emergência. As operações com o Eximbank, totalizando US$ 473,7 milhões, destinavam-se: 212,6 à consolidação de saldos devedores do Brasil naquele organismo; US$ 178 milhões seriam para a cobertura de atrasados comerciais e US$ 92,1 milhões para pagamento de financiamentos de projetos específicos brasileiros, financiamentos estes concedidos anteriormente, pelo próprio Eximbank. Dos cento e setenta e oito milhões de dólares concedidos pelo Eximbank, para cobertura de atrasados comerciais, oitenta e quatro milhões já foram liberados e o restante ficou decidido que seria em parcelas de dez milhões, o que tem ocorrido. O empréstimo de setenta milhões de dólares do Tesouro dos Estados Unidos ficou dividido em três operações distintas: a uma parcela de trinta e cinco milhões, liberada em fins de setembro último; b: trinta e cinco milhões, a serem liberados em quatro parcelas juntamente com  as últimas quatro parcelas de dez milhões de dólares do FMI, de janeiro a abril, depende portanto, do que decidir o FMI agora; c: cem milhões de dólares a serem entregues através da Associação Internacional Para o Desenvolvimento dos quais, em dezembro último, o Brasil já recebeu cinquenta milhões de dólares. Os empréstimos aos Bancos privados no total de 40 milhões de dólares, através do Manhattan Chase Bank e do The First National city Bank, foram já liberados. (OESP, 23/01/1962)

Os principais instrumentos políticos desenvolvidos para o progresso do desenvolvimento financeiro internacional apresentados na Sessão da Assembleia Geral, Segunda Comissão, Item 12 da Agenda de Reforma do Sistema Monetário de 30 de outubro de 1974, em relação aos primeiros 25 anos de Fundo Monetário Internacional, e de cobertura do período do Nacional-Desenvolvimentismo no Brasil, foram: a) Necessidade de reafirmar o caráter desenvolvimentista que deve ter a regência do sistema monetário internacional; b) Conveniência de se prestigiarem os mecanismos de ajuste do FMI; c) Oportunidade na recomendação específica contra o incremento de restrições comerciais e de pagamentos para fins de equilíbrio de Balanço de Pagamentos; d) Necessidade de se resguardarem em qualquer hipótese não somente de um eventual sistema monetário reformado, mas também e especialmente, durante a fase de transição e ajustes os interesses específicos dos países em desenvolvimento. A este último contexto, oportunidade de apelo aos países industrializados para que não imponham restrições às exportações dos países em desenvolvimento, para que facilitem o acesso por parte destes últimos aos seus mercados financeiros. Para que acelere a implementação das metas de IDS para transferências financeiras e para que procedam de igual forma em relação às medidas comerciais em favor dos países em desenvolvimento; e) Conveniência em reiterar a necessidade do pronto estabelecimento do linkentre os direitos especiais de saque e o financiamento do desenvolvimento; f) Interesse em assegurar alguma forma de cooperação entre órgãos prioritariamente voltados para a problemática do desenvolvimento econômico e comercial conjuntamente a ECOSOC e a UNCTAD, no âmbito do sistema das Nações Unidas, e também o GATT - e o novo Comitê de desenvolvimento do FMI e do BIRD, de maneira a estabelecer fórmulas de coordenação e de mútuo apoio.(DELBRASONU NOVA YORK, Confidencial-Urgente. DPF/DPC/DAU XXIX. Sessão da Assembleia Geral. Segunda Comissão. Item 12 da Agenda. Reforma do Sistema Monetário Internacional. 30/10/1964. Arquivo Itamaraty, Brasília, Brasil) 

Considerações Finais

            

O retorno à democracia e as transformações registradas no plano internacional no Pós Segunda Guerra, condicionaram sensivelmente a política externa, que, passou a trabalhar na construção de uma nova identidade e visão internacional. A consolidação da política externa financeira, na análise das relações Brasil-FMI, demonstra que ela passou por um processo de ajustes, expressos tanto no discurso quanto nas atitudes tomadas pelo Executivo no que tange à postura internacional do país frente ao Sistema Financeiro Internacional.   A reforma constante que o FMI sofreu na relação com os países membros, fortaleceu o desenvolvimento econômico mundial dos primeiros 25 anos de funcionamento do órgão, e é uma referênciade progressão e crescimento econômico.  Entretanto, aparticipação de países em desenvolvimento e no caso o Brasil do sistema financeiro internacional é de reconhecida limitação. 

Esta é uma realidade, que, não corresponde mais a celeridade das negociações financeiras internacionais, e expõe o Sistema Financeiro Internacional, naquilo que há de mais restritivo e insular, sobretudo nesse campo da Politica Internacional. É comprometida a participação mais ampla de demais países que ainda se mantém a margem dos processos negociadores. Torna-se fundamental repensar o processo de formulação da política externa para o FMI, e Sistema Financeiro Internacional, considerando também que se trata de política de cooperação, sem justificativa plausível, para a exclusão ou limitação de demais atores na construção da agenda internacional. Em que pese haver temas nitidamente sensíveis (como os de segurança), não é possível sustentar a premissa de que a Política Internacional tenha dimensão estritamente das grandes potências e fora do conjunto das políticas fiscais e econômicas das potências menores. 

Cabe notar que a política externa brasileira no capo financeiro internacional é incisivamente atuante e concentra esforços na manutenção e estabelecimento de economia regionalizada com países em desenvolvimento e emergentes. Nesse sentido, linhas de desenvolvimento estratégico, são apresentadas ao FMI, pelo Itamaraty, e tipificam um modelo de relacionamento, bastante cooperativo com os países desenvolvidos, desvendando as colaborações da diplomacia brasileira em ambiente multilateral, produzindo: a) Equilíbrios na capacidade financeira do Brasil, registrados, em contratos financeiros sempre dispostos sob a contingência multilateral, que, por sua vez, insere a capacidade mínima de concorrência; b) Equilíbrios no regime de quotas, intrínsecos, à abstração dos acordos internacionais, pautados e sempre regularizados pela harmonia internacional e geral de interesses; c) Presença de paradigmas, incisivos, propositivos, e, sobretudo claros sobre a relação do Brasil com o Sistema Financeiro Internacional e seu ponto de equilíbrio na regularidade da relação com os principais players.   

Há uma vigorosa expansão de negócios realizados com títulos brasileiros, que, acentuou o volume de créditos, a realização futura de gastos de consumo, investimentos com expansão dos empréstimos bancários, típicos de um modelo de desenvolvimento a médio e longo prazo.  É preciso que se considere, neste campo financeiro internacional que a complexidade das negociações tem produzido uma intensa engenharia financeira que considera: a) A complicação existente no jogo de forças entre as potências maiores e potências menores, sistematicamente nas estratégias financeiras; b) A necessidade de avaliação perceptiva sobre os fenômenos políticos na luta por prestigio internacional, embutidos nos liames da cooperação financeira internacional e sob os padrões anglo-saxões, com o reexame do equilíbrio internacional avalizados também na popularização da política internacional; d) A necessidade da materialização da política, tacitamente, nos problemas de política objetiva, evitando, assim, a aspiração e a recidiva nos contratos de refund e de refinanciamentos brasileiros no FMI; e) A premência e distinção do papel do FMI, estimando-o, sempre, como órgão produtor de autoridade dos Estados Unidos, na promoção da harmonia de interesses, com consequente, apascentamento, dos países no sistema ONU.  

Por fim, procurou-se destacar que o adensamento das relações Brasil-FMI passa diretamente pelo tema financeiro e pela negociação de finanças. Assim sendo a política externa e a política financeira, para manter coerência entre o discurso e a manutenção de seu sentido estratégico, necessita insistir na concepção cooperação das relações financeiras internacionais. 

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